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冯兆蕙、梁平发表:《新时代国家治理视野中的人民法庭及其功能塑造》论文

所属分类:法制聚焦 发布时间:2022-03-14

北京3月14日电 中央民族大学法学院首任院长、二级教授,教育部人文社会科学重大项目《中国民族自治地方经济社会发展自主权研究》首席专家、国家发展改革委“中宏观察家”宋才发,向法学界推介河北政法职业学院教授冯兆蕙、华北电力大学教授梁平发表于《法学评论》2022年第1期的论文:《新时代国家治理视野中的人民法庭及其功能塑造》。

习近平法治思想把“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”作为重要内容,科学阐释法治与国家治理的关系。全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略和国家治理的一场深刻革命,贯穿于立法、执法、司法、守法等各个环节;人民法庭作为国家司法治理的最末梢,是打通司法与民众“最后一公里”的前沿阵地,是基层乡村法治化治理的重要力量,人民法庭作为国家司法权在基层社会的表征,在不同时期发挥着不同功能。中国共产党领导人民进行革命战争时期,非常重视矛盾纠纷化解,创造性地建立了法庭制度,形成了“马锡五审判方式”,成为司法与人民群众紧密结合的典范。新时代人民法庭是乡村社会“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要参与者,承担着通过乡村法治推进国家法治秩序生成的职责,应当着眼于乡村社会结构变迁、“自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系以及制度规范引领下的乡村治理逻辑,重新审视人民法庭设立依据,并赋予法律适用、乡村规范型塑、价值判断和法治文化培育等功能,打造以人民法庭为中心的乡村法治权威,建立现代乡村法治秩序。由中华人民共和国教育部主管、武汉大学主办的中国中文核心期刊、CSSCI来源期刊《法学评论》杂志,2022年第1期在“热点透视”栏目,隆重推出冯兆蕙、梁平教授的论文。《法学评论》杂志主编秦前红、副主编刘柱彬、江国华,本文责任编辑秦前红。

冯兆蕙教授系河北政法职业学院教授、河北省政府法治咨询委员会委员、河北省政府首届法律顾问、河北省政府特殊津贴专家。梁平教授系华北电力大学法政系教授、河北省管优秀专家、国务院特殊津贴专家。


新时代国家治理视野中的人民法庭及其功能塑造

冯兆蕙、梁 平

习近平法治思想把“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”作为重要内容,科学阐释了法治与国家治理的关系,彰显了法治的固根本、稳预期、利长远作用。十九届四中全会提出了“坚持和发展中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标,十九届五中全会进一步提出了立足新发展阶段,2035年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,基本建成法治国家、法治政府、法治社会”的愿景目标。全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略和国家治理的一场深刻革命,贯穿于立法、执法、司法、守法等各个环节,而人民法庭作为国家司法治理的最末梢,是打通司法与民众“最后一公里”的前沿阵地,是基层乡村法治化治理的重要力量,如何更好地发挥人民法庭功能,切实夯实法治国家建设的乡村基础,需要立足于新时代国家治理的总体视野,对人民法庭的定位及其功能进行全面审视,在规则之治与国家治理的双重功能中寻求契合乡村社会现实需求的法治路径。
一、人民法庭:新时代乡村法治的国家治理机构
乡村治理是“国家——社会”二元结构体系中的一个兼具理论和实践意义的重大问题,中国古代基本遵循“皇权不下县”而推行乡绅自治,20世纪30年代一些仁人志士开展乡村建设运动试验,旨在对乡村经济与社会进行理想化改革,增强乡村自我发展和自治能力,成为中国农村社会发展史上的一次重要社会运动,但因受制于特定历史环境最终未能探索出可行道路。中国共产党领导人民进行革命战争时期,非常重视矛盾纠纷化解,创造性地建立了法庭制度,形成了“马锡五审判方式”,成为司法与人民群众紧密结合的典范。新中国成立以来,延续人民运动的司法传统,人民法庭不仅经历了存废之争,而且不同时期的性质和职能存在着明显差异,这表明处于乡村结构中的人民法庭与严格意义上的“司法即法律适用”存在某种背离,或者说它并非纯粹的乡村司法机构。这种情境显示了人民法庭的功能涵盖并超越了司法功能,同时也面临着因乡村治理需要而导致人民法庭功能错位的风险。党的十八大以来,全面依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,人民法庭是乡村法治的重要主体和强力表征,是运用法律裁判矛盾纠纷以实现、呵护乡村法律正义的权威,既要在法治乡村建设、乡村法治文化建设、矛盾纠纷预防化解等各个领域充分展示法治力量,又要在国家治理的总体视角中凸显国家机构的主体性,真正成为国家司法权在乡村的权力主体,成为新时代以乡村法治为核心职能的国家治理机构。
(一)新中国成立以来人民法庭及其功能的历史演进
人民法庭的设立,既是“马锡五审判方式”的延续,也是人民运动的现实需要,是国家政权与乡村社会密切结合的必然选择。1947年9月通过的《中国土地法大纲》首次以正式文件形式确立了人民法庭,其职责和任务在于“贯彻土地改革的实施”,对于违抗土改、破坏物资、侵犯人民民主权利的行为,由人民法庭予以审判并处分。新中国成立以来至1954年,国家的主要任务是巩固新生人民政权、实行“三大改造”推动新民主主义向社会主义过渡,人民法庭既是法院的组成部分,同时是人民政府领导下以打击反革命和审理土改案件等特定案件为主的特别机构。尽管人民法庭承担着审理案件的职责,但它属于国家暴力机关的组成部分,以维护政权为根本目的和直接目的。1954年通过的《人民法院组织法》,正式将人民法庭纳入国家司法机构组织体系,但因不同时期的特定历史环境以及国家任务不同,人民法庭经历了“革命法庭(1949-1979)”“政法法庭(1979-2004)”“国家法庭(2004-2014)”等历史时期,其功能也相应地从革命工具、维稳向法治的转变,但由于不同时期面临着特定的历史环境、历史条件和历史任务,导致人民法庭作为司法权力主体的基本定位处于游离状态,特别是在“砸烂公检法”的法律虚无主义时期,包括人民法院(包含人民法庭)在内的国家司法机关处于全面瘫痪状态,使矛盾纠纷解决不再取决于法律规定,革命(暴力)手段成为解决一切问题的方法,这种非正常情况导致国家政治生态走向了极端,但所反映出的国家机构职能不清晰,其实在某种程度上也是“以阶级斗争为纲”的沿袭,亦即裁断纠纷事实上并非法院所专属,法院的裁断权与其他机构的处理权无本质区别。同是服膺于革命目的,“革命法庭”就可能被其他的革命工具所取代。
改革开放以来,通过一系列拨乱反正,国家生活回归正常状态,恢复人民法庭是加强法制建设的一项内容,受到党委重视和群众拥护,其职责包括“就地办案,排忧解难”和“开展法制教育,维护社会治安”等,河北省高级人民法院对当时衡水地区增设人民法庭后带来的“可喜变化”进行调研,认为人民法庭的优势可概括为“五个便于”,即“便于群众诉讼”“便于人民法院办案”“便于防止人民内部矛盾激化”“便于加强对基层调解组织的业务指导”“便于开展法制宣传”,由此可见,人民法庭的显著意义在于它接近民众,是作为设立在乡镇的司法机构而存在。此后,全国普遍加强人民法庭建设,但随之而来的问题也日益凸显,比如尽管乡镇悬挂了“人民法庭”的牌子,但办公设施、法官配备、法官素质、财力支持等无法落实到位,且在“维稳”的语境下,一些乡镇将法庭当作政府部门导致其与应有的司法职能不符,加上交通日益便利等综合因素考量,设立人民法庭的正当性基础逐渐削弱,出现了关于人民法庭存废的论争。1999年发布的《人民法院五年改革纲要》提出有计划撤并部分法庭,2000年底撤销城市市区人民法庭。在此背景下,1998年、2005年、2014年分别召开三次全国人民法庭工作会议,不断推进人民法庭建设的制度化、规范化。时至今日,在明确“司法权是中央事权”和全面依法治国的新时代,人民法庭的“法治”定位得以清晰,其作为乡村司法机构的主体地位得以最终确立。
从人民法庭的演进历程来看,尽管自1954年以来确立了人民法庭作为人民法院派出机构的法律地位,也确立了人民法庭的审判职能,但人民法庭审判与“法律之治”、规则正义并非天然划上等号。人民法庭存废之争的核心论点是“便于当事人诉讼、便于法院审理案件”“两便原则”所依赖的乡村社会基础是否仍然存在,这自然是一个必要的考虑因素,但从深层来讲,人民法庭是国家权力与乡村社会之间发生关联的一个重要纽带,是以最强有力的法治方式强化国家意识、法治精神的重要载体,特别是“中国的现代国家权力至少对某些农村乡土社会的控制仍然相当孱弱,‘送法下乡’是国家权力试图在其有效效力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威,使国家权力意志得以贯彻落实的一种努力”。无论是群众运动式“革命法庭”、服务工作大局并坚持维稳为主的“政法法庭”还是推进国家治理现代化、法治化的“国家法庭”,都不同程度地反映出将乡村社会秩序纳入国家总体秩序的具体行动。与党委政府等其他权力相比,以法律判断为核心职能的司法权具有更为显著的优势就在于:民众对国家法律具有基本的认同,而人民法庭以法律为依据,既契合了乡村社会对规则的需求,又代表了国家权威,“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”所确立的法治与治理之关系维度中,人民法庭是乡村治理现代化中不可或缺的主体。
(二)乡村社会中作为司法机构的人民法庭多重面相

鉴于国家权力与乡村社会二元关系中人民法庭的现实处境,以改革开放以来加强民主法治建设为分水岭,新中国成立以来的人民法庭呈现出从功能单一到多元拓展的演变过程,除了根植于乡土社会的土壤这一因素外,主要体现为对乡村法治不同路径的选择。
具体而言,“革命法庭”时期,以人民公社为依托所建立的“政社合一”体制,使国家权力直接作用于乡村社会,中国传统社会所形成的乡绅自治结构被彻底解构,在人民运动和革命建设浪潮中,司法的政治性、人民性、革命性融为一体,以巩固人民民主专政为基本目标,城市社会与乡村社会具有同质性,无论是处于城市的法院还是位于乡镇的人民法庭,都被作为革命斗争的工具,且与政府部门无太大差异,功能比较单一。改革开放以来汲取深刻的历史教训,民主法治建设被提上日程,面对被破坏到极致的乡村秩序,作为国家回应乡村治理、方便人民群众解决纠纷的一种制度安排,人民法庭恢复重建的直接目的在于打击违法犯罪、治理秩序混乱、维护乡村稳定,以“治乱、维稳”为功能的人民法庭,体现出国家权力对乡村社会的强控制特征。随着法治建设进程的加快,特别是1997年中共十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”以来,法治成为乡村社会治理中新的实践话语,人民法庭作为乡村法治的司法力量,面临着现代法治与乡村社会的现实张力,同时受制于法庭在乡村权力结构中的特殊地位,在推进乡村法治建设中呈现出多重面相。
一方面,广袤的农村社会具有相当的复杂性,乡村治理具有自身的运行逻辑,治理的权威资源具有多元性,国家权力只是其中之一,在坚持中国特色社会主义制度的根本前提下,地方权威相对而言更具有有效性和针对性,也得到民众的认同或服从,但其与国家权威存在冲突的情况下,某种程度上影响到国家权力对乡村社会的控制力,也影响到国家法治的统一性和权威性。这就需要基于国家法治统一的基本共识,以法律规范为基本依据,由寄寓着国家意志的权力主体作用于乡村社会,进而使法治成为乡村治理的核心权威,使国家权力成为乡村治理资源的中心。因此,“人民法庭参与乡村治理是现代国家权力在其权力控制弱化的农村基层社会,以司法方式建立权威,使国家意志得以体现的表现,是国家权力试图在乡土社会中局部建立权力支配、创立权威并得以实现的战略选择”,从改革开放以来人民法庭“治乱、维稳”到新时代传播法治之声、建设法治乡村、打造法治文化,无不体现出以法治为媒介弥合“国家权力——乡村社会”二元关系的不懈努力。另一方面,现代法治的理念、规则、体系等主要源于城市社区,是与城市社会运行机制相匹配的一整套体系,与乡村社会的熟人关系网络、文化传统、民众意识等存在着天然隔阂,如果“生搬硬套”国家法律规范可能引起“水土不服”,不仅无法达到乡村法治的目的,而且可能适得其反,削弱法治权威;但若“迁就”乡村现实境况,同样面临着背离法治的诘难。这是人民法庭化解矛盾纠纷、裁决案件时,在选择规范依据、释法说理时面临的现实困境。此外,在乡镇党委政府主导的权力结构中,经济社会发展与社会和谐稳定是根本,尽管人民法庭是基层法院的派出机构,但它不同于法院的审判庭,在遵循实体法律规范和基本法律程序的前提下,往往需要对乡村社会关系进行全方面考量,而不仅仅是“依法裁剪”,以此实现实质正义和内在和谐,这决定了人民法庭面对乡村矛盾纠纷时,不仅需要法官熟悉法律规范、吃透法律精神,还需要“接地气”的智慧以及善于综合考量各种关系的“平衡术”。
源于乡村社会治理的多重面相,人民法庭被裹挟于规则之治、地方性知识、维稳大局、服务经济社会发展等多元目的之中,如何实现乡村法治,存在两种基本路径:一是以“送法下乡”“迎法下乡”为手段,通过普法宣传教育等多种方式,让民众接纳、吸收和内化国家法治,进而建构与城市社区具有同质性的现代法治;二是基于法治与特定社会条件之间的匹配性要求,主张充分挖掘、利用乡村治理资源并将之纳入国家法治体系,在有目的性建构与自发性演进中形成现代乡村法治秩序。如果说前者属于“固守式”法治,即一方面,改革开放以来我国以西方法治为蓝本建构中国法治,引入了西方法治的概念和逻辑体系,且越来越多的学者具有留学西方的经历,因而固守西方法治逻辑;另一方面,现代法治总体上更适合于城市社区,学者主张以此为标准改造农村并建构同质性的法治;那么后者则属于“扩容式”法治,将具有农村特色的法治纳入到现代法治体系之中。对于人民法庭而言,两种不同路径的主要影响在于:化解矛盾纠纷时应当严格按照法律规范和程序还是需要综合考量乡村社会的多元目的。矛盾纠纷是一种现实的客观存在,乡村治理实践中并非完全等同于理想主义或文本主义的制度设计,对上述两种路径的选择则反映了法官对“法治”的不同理解。
(三)回归国家法治化治理的新时代人民法庭

党的十八大以来,法治被提升到前所未有的高度,全面依法治国作为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”作为习近平法治思想的重要内容,法治化、制度化、程序化成为国家治理的必然要求。特别是“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,将法治社会建设作为法治国家的基础,意味着法治已不再区分城市与乡村,全面依法治国贯穿于国家治理的各领域各层面全过程,新时代人民法庭在乡村治理中肩负着国家法治化治理的重大使命,它既是设在乡镇的人民法院派出机构,又是乡村社会治理体系中不可或缺的主体,在法治轨道上推进乡村治理现代化是人民法庭的时代重任。这超越了“规则之治”与“纠纷解决”(“政法法庭”时期蕴含着“维稳”逻辑)的实践分歧,旨在中国乡村社会情境中寻求合法律性与治理有效性的有机统一,即人民法庭将司法触角延伸到乡村,打通司法与民众的“最后一公里”,在社会矛盾纠纷预防化解中适用法律规则、阐释法治价值、弘扬法治精神,增强乡村社会的法治根基,夯实国家治理的基层基石。
习近平法治思想坚持“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”,用“十一个坚持”全面阐释新时代全面依法治国的重大理论和战略部署,“法治”与“国家治理现代化”是深刻理解习近平法治思想的重要维度,也是国家法治化治理实践中必须妥善处理的两个重要向度。对于乡村社会治理而言,无论采取何种进路,贯穿于其中的基本底线是法治,达致的最终目标也是法治化。也就是说,矛盾纠纷化解、维护乡村稳定、促进和保障乡村经济社会发展等乡村治理的多重目的,须纳入法治框架,以法治思维、法治方式、法律规范开展乡村治理,最终形成乡村法治秩序。乡镇及以下无立法机关,不涉及立法,除了执行国家及上级的各类制定规范外,往往需要因地制宜制定制度规范或根据实际作出决策,乡村法治要求各类制度规范或决策应当遵循民主程序,符合上位法,坚决杜绝各种“土政策”;而严格执法、公正司法、全民守法以及依法执政等法治实施环节,则覆盖乡村治理全过程,既要加强法律规范的准确适用,使依法治理全面地作用于乡村社会,更要注重对法律规范及其价值的精准阐释,通过具体案(事)件的处理,让民众真切感受法治、真正理解法治,进而形成法治自觉。正如习近平总书记在十九大报告中指出的:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”,对于乡村治理而言更是影响深刻、任重道远。这就要求从全面依法治国和国家治理的总体视角审视乡村治理,有效弥补乡村社会长期以来法律判断、法治阐释羸弱的缺陷,而最具权威的莫过于司法判断——并不局限于纠纷诉诸司法的个案判断。人民法庭具有贴近乡村、贴近民众、贴近现实生活的天然优势,是适用和解释法律规范、建构乡村法治秩序的主导力量,尽管始终绕不开“纠纷”这一根本问题,但其定位已超越了结果意义或实用主义的秩序维护,而是将法治作为乡村治理的“主心骨”,其根本功能在于通过乡村法治推进国家法治秩序的生成,进而实现建设社会主义法治国家的最终目标。因此,乡村治理在国家治理中居于基层基础地位,而乡村法治是国家法治的有机组成部分,面对乡村法治相对薄弱、治理权威多元、社会结构复杂、矛盾纠纷多发的现状,目前在多个乡镇设立一个中心法庭,很难有力地实现乡村法治的多重目的,亟需从主体层面弥补乡镇司法缺位所带来的法治化治理难题,此为新时代赋予乡镇法庭的新使命。


二、新时代人民法庭功能塑造的考量因素
功能是事物所产生的外在属性,反映了一个事物对其他事物的作用或效用。法治与国家治理的勾连,赋予人民法庭新的历史使命,也推动了人民法庭功能定位的时代跨越,但乡村法治并非一蹴而就的,而且着眼于中国特色社会主义法治话语、法治理论、法治道路、法治体系,法律规范体系只是法治体系的重要组成部分,法律之治只是国家治理的显著特征和核心所在,乡村法治实践具有极其复杂性,这构成了新时代人民法庭功能塑造的现实条件,其中影响比较显著的是乡村社会结构变迁、新时代“德治、法治、自治相结合”的乡村治理体系以及由此生发的法治运行逻辑。
(一)乡村社会结构时代变迁孕育的规范力量
“乡土社会”是传统中国社会的真实写照,形成了研究乡村社会的学术范式,其基本特点是封闭性、内源性、伦理性、自治性等,但新中国成立70多年的历史巨变,这一范式已无法关照现代乡村现实状况,特别是乡村市场经济繁荣、人口流动加快,以血缘、地缘等构筑的“熟人社会”格局逐渐解体,但又与“陌生人社会”存在质的差异,这种复杂状态构成了新时代乡村治理的客观背景。某种意义上来讲,乡村治理多元主体的互动源于“权力——资源”的博弈,由此产生了兼具稳定性和流动性的乡村社会结构。首先,从“革命法庭”、“政法法庭”到“国家法庭”的转型,深层根源在于国家权力与乡村社会的关系发生了根本变化。前文已述及,新中国成立以来,对城市和乡村的政权建设是高度同质化的,改革开放以来逐渐形成的城乡二元结构,乡村治理中乡镇、村干部行使国家权力,代表着国家权威,在征收税费、计划生育等乡村工作中处于权力强势地位,同时也存在着干群冲突等,尽管如此,在民众心中仍不同程度地存在着国家权力中心,乡村社会以乡村干部为中心形成了具有一定凝聚力的分布结构。全面取消农业税之后,这种格局被彻底打破,乡村治理所依赖的资源或“抓手”发生了根本变化,资源汲取型的博弈模式被解构,以落实政策、盘活资源、激发动力等为主导的乡村振兴战略实施,通过资源反哺、激发潜能的方式推进农村发展,国家权力纵向组织网络很难对民众产生强制性,“权力——资源”博弈格局中的权力主导地位消失,这就意味着重建乡村凝聚力需要依赖于新的“纽带”——以制度规范为中心,并以此建立新型的社会结构。其次,从普遍性的资源汲取转向以发展能力培育为中心的资源反哺,为了获取更多的发展资源,乡村存在着民众主动向国家权力靠拢的倾向,其中不乏通过不正当手段获取不当利益的现象。最后,社会权力在乡村社会仍发挥着重要作用,乡村网络、信任、权威等未被完全打破,在缓和国家法治与乡村社会的张力、为乡村法治秩序建构提供道德支持的同时,长期以来形成的社会权力固化现象对乡村法治造成强烈冲击,特别是家族势力、干群矛盾甚至黑恶势力,严重地制约着乡村横向社会结构的良性发展。
由此产生的结果是:一方面,乡村社会出现离散化发展态势,民众之间的组织力、凝聚力、向心力逐渐弱化,民众对国家权力的依赖度、信任度、遵从度也逐渐减弱,包括司法权力在内的国家权力如何获取乡村权威,是乡村治理面临的突出问题;另一方面,利益激励成为乡村经济社会发展和秩序生成的内生动力,权利与利益的密切结合不断调适着乡村民众的行为策略,破解权力寻租的利益分配格局需要重构乡村社会权力,这就需要一整套具有普遍适用性的价值和规则,为国家法治提供了新的生机和土壤,以此不断改善司法运行的乡村社会条件。“随着乡土社会和乡村人民法庭的变迁,乡村司法的运作场景、主体和规范均处在剧烈转变之中,乡村司法运作的宏观社会结构的陌生人化、货币化,乡村司法运作主体的精英化、专业化,以及国家法律规范在司法中的回归,传统乡村司法‘个人化’的实质正义必然要为更具一般性的形式正义所取代”,刚性的乡村法治需求为人民法庭适用法律规范提供了新的契机,但又有别于“陌生人社会”中信任源于确定的规则,化解矛盾冲突也依赖于规则,乡村法治化治理需要综合考虑国家权力、社会权力以及各类规范资源等因素,在法治轨道上构筑乡村基层司法治理体系。
(二)新时代“三治相结合”乡村治理体系中的法治定位
法律规范是对人们行为选择的指引,但并非也不可能对民众现实生活作出全面安排。在权力、规范、社会资本等错综复杂的乡村社会运行网络中,乡村法治化治理既源于法律规范的实施,又依赖于民主基础上的民众自觉行动,更离不开道德伦理的涵养和支撑。十九大报告首次提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,而基层群众自治制度是我国宪法确认的基本制度,坚持依法治国和以德治国相结合是中国特色社会主义法治道路的一个鲜明特点,“三治相结合”既确立了现代乡村治理的基本格局,又明确了各自的定位以及相互关系,即自治是基础、法治是保障、德治是支撑,由此建立了内在的、立体化的乡村治理机制。亦即,将基层自治、德治的实践运行纳入法治轨道,将法治融入到基层自治、德治之中,以《宪法》《村民委员会自治法》等法律规范为依据,建立符合乡村实际的现代治理规范体系,培育法治理念和法治精神,激活和用好基层民主,推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的乡村法治环境。
就矛盾纠纷化解而言,“传统的审判制度是为解决‘当下的纠纷’而存在的一种公共资源,是一种‘回溯性’的制度设计”,是运用法律标准对纠纷的即时裁剪,将社会事实转化为具有特定意义的法律事实,围绕法律构成要件探索可能适用的法律规范,进而做出法律评价,而“三治相结合”的新时代乡村治理体系不仅着眼当下而且面向未来,立足于村民的社会关系修复,运用理性、平和的方式促进当事人之间展开对话,最终实现“案结事了人和”的效果。因此,法治是乡村治理的一个维度,新时代人民法庭不仅仅是乡村司法治理主体,而且是“三治相结合”的乡村治理体系的实践者和推动者,需要坚守法治堡垒,运用法治推动完善自治、呵护德治,为法治乡村建设和乡村振兴提供司法服务和保障。
在“三治相结合”的乡村治理体系中,自治、法治、德治具有各自的作用空间,只有各就其位、同时发力,才能更好地关照复杂的乡村社会结构以及由此建立的乡村社会关系,由此确定了人民法庭的功能限度。就治理主体而言,现代法治是多元主体共同参与下的良法善治,司法主体作为其中之一,人民法庭在乡村治理实践中既要与乡镇党委、政府以及综治中心、司法所、派出所等公权力机关建立联动机制,在各自的职责范围内依法行权、密切配合,更要尊重、培育和引导村民自治,注重发挥社会资本的治理功能,增强村规民约、风俗习惯、道德规范等地方性知识的滋养作用,并非、不宜也不可能由人民法庭以法治名义“大包大揽”,对于乡村自治事务,即便发生矛盾纠纷,仍应由村民通过民主协商的方式予以解决,人民法庭主要在于保障自治规范以及民主协商程序的合法性。除了法律规范外,“乡规民约作为社会治安规范的控制力,纯粹来自于村民对自身权利和自由的维护,主动让渡一部分权利而形成的公共权威”,反映了村民的共同意志和公共需求,在乡村治理中具有高度的黏合力和适用自觉性。人民法庭参与和推动乡村治理离不开乡规民约等地方性知识和乡村社会资本,反过来这些资源也对人民法庭功能塑造及其发挥产生一定影响,既可能是消极的也可能是积极的,确保这些资源的法治性是人民法庭的重要功能。
(三)乡村法治运行的现实治理逻辑
从“乡土社会”向现代乡村的变迁转型,存在两种研究范式:“‘国家政权建设’范式强调的是国家政权自上而下向乡村渗透给乡村秩序带来的影响;‘国家与社会’范式旨在探讨国家与社会的相互影响和形塑,注重阐释国家与乡村社会的边界,关注国家与乡村社会互动中形成的乡村秩序”,两种范式并存,反映了“国家权力——乡村社会”框架下乡村治理的现实逻辑。不同的是,现代乡村治理属于“资源——制度”耦合型,这区别于“资源——权力”耦合型治理机制。前者对乡村社会资源的调配,依赖于科学合理、明确具体、切实可行的制度规范,而后者则更多地取决于权力强制,包括直接或间接的强制威慑。与传统的乡村资源汲取型治理相比,自取消农业税以来,随着“资源下乡”带来乡村公共供给的增强,以及城镇化水平不断提高,包括资源、政策等在内的“分配正义”成为新时代乡村治理的价值追求,制度化、规范化、民主化、程序化等成为乡村治理体系和治理能力建设的重要内容,乡村权力运行也被纳入法治轨道,“新时代的乡村治理转型要解决的核心问题是以什么规则来实现乡村振兴和乡村‘善治’”。民众规则意识的增强,凸显的是对普遍性“标准”的追求,“分配正义”是否得到实现,首先取决于是否确立了可接受的标准而且按照该标准进行了分配。当权利寄予于规范之中,无论该规范是通过立法机关确认还是民主协商产生,民众不再受制于“对方是谁”的主体困境,而是以规范作为权利之源和诉求正当性依据。此外,乡村振兴战略实施,不仅为乡村提供了经济社会发展动能,而且催生乡村治理模式和制度转型,诸如金融、保险、产权等现代法律制度与乡村社会结合,衍生出越来越多的新型法律关系,成为乡村法治需求新的增长点,拓展了乡村法治运行的新领域。
包括法律规范在内,运用制度(包含制度创新)增强乡村治理能力的现实需求,某种程度上超越了乡村司法的“法治论”还是“治理论”的分歧,在法治化与治理化之间或许不再是“保持某种平衡”的问题,而是正确处理彰显国家法治的乡村司法与作为国家治理基石的乡村治理之间的关系,在“乡村”这一场景中实现法治与治理的有机统一。对于人民法庭而言,立足于乡村社会转型的多重张力,在法治语境下以司法之力参与和推动乡村制度化治理,不断挖掘、阐释和型塑乡村治理规范,必然成为延伸司法职能、塑造司法功能、型塑司法形态的应有之义。因此,新时代人民法庭既具有彰显国家政权的主体属性,又具有超越传统意义上将司法等同于审判并局限于对诉诸法庭的个案纠纷进行审理裁判的功能。在乡村法治化治理的现实逻辑中审视新时代人民法庭功能塑造,实际上是国家法治与乡村治理有机统一的过程中实现国家权力与乡村社会结构、社会资本、社会权力的良性互动过程,是以法治的视角衡量乡规民约、民间习惯、道德伦理、自治机制乃至地方权威等多元治理资源及其合法性,其共识性标准应当是形成契合乡村治理实际和民众现实需求的制度、规则和程序。对于广袤的中国乡村而言,显然不可能“一刀切”,而应考虑地域特色,最终以宪法为核心的法律规范体系为基本依据,建构有利于增强乡村治理能力的多元规范体系。因此,人民法庭不仅仅是适用法律,而且需要着眼于民众对规则的普遍诉求,在化解矛盾纠纷以及参与乡村社会治理中,立足于“三治相结合”治理体系,承担着促进乡村多元规范发展的功能。
三、新时代国家治理与人民法庭功能塑造
法治是国家治理现代的重要依托。“国家治理现代化转型的内在法治逻辑,具体可以将其概括为作为其逻辑起点的‘良法善治论’、作为其价值逻辑的‘公平正义论’和作为其逻辑方法的‘法治系统论’”,新时代人民法庭是在法治逻辑、法治框架和法治轨道上推进乡村治理现代化的重要主体,是国家法治化治理在基层的重要依托,其功能塑造的核心要义是推进乡村良法善治、构建现代乡村法治秩序,具体体现在以矛盾纠纷预防化解和诉源治理为中心的乡村司法运行层面,需要紧紧围绕“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”这一目标,以阐释和弘扬法治的规则正义为中心,有限拓展司法功能,创新乡村司法运行机制,服务保障乡村振兴战略实施。
(一)人民法庭功能塑造的地方探索
功能是主体所产生的外部作用或效应,与主体的存在是辩证统一的。一方面,当出现某种功能性需求时,则需要考虑将该功能赋予或设立某个主体;另一方面,当某个主体被赋予该功能时,对应的设定了其职责和权力范围,在履行职责过程中需要发挥该功能。此为正当性证成的逻辑,而现实条件下还需要充分评估主体存在的可行性。这在人民法庭的演变历程中得到了充分体现。如前所述,从“革命法庭”“政法法庭”到“国家法庭”,看似不同时期的人民法庭被赋予不同的功能,但实际上也是“功能”决定着主体的性质,也决定着主体存在的空间。以化解乡村矛盾纠纷为核心功能,由于乡村矛盾纠纷诉诸法庭的数量相对较少,且交通日益便利,加上分散在每个乡镇的人民法庭无法有效地整合司法力量,自1999年以来,以整合乡村司法资源、增强乡村审判能力为出发点,开始有计划地撤并部分法庭,乡村人民法庭普遍减缩,逐渐形成了若干乡镇设立一个中心法庭的运行模式,在乡村行使司法审判权,实际上是基层法院审判庭在乡村的复制性派驻,但现实中的中心法庭职责并不限于司法审判,而是承担着繁重的“份外”事务——诸如协助强拆、创卫等很多事务不仅超越了司法职责,而且与人民法庭的法律地位严重不符。其中,诸如人民法庭协助强拆等“司法站台”现象,混淆了司法裁断与行政的界限,与司法权的判断权属性相悖。此后,在依法治国的语境下,乡村法治需求迅速增长,人民法庭逐渐向司法机构的主体定位回归,仅仅依靠中心法庭已不能满足乡村社会治理的现实需要,特别是未设立人民法庭的乡镇普遍存在着司法主体缺位的现象,乡村公权力制约、民众权利保障等面临着法律权威不足的困境,在人民调解、民间调解等诉外机制功能式微的情况下,大量矛盾纠纷无法得到及时化解,导致民众上访甚至采取极端方式“私力救济”的事件,严重损害乡村社会和谐稳定根基。
为此,一些地方采取巡回审判、设立乡镇法官工作室等方式,让每个乡镇都有法官,以法官作为主体来彰显法治权威,以此将司法触角下沉乡村,弥补乡村司法短板——尽管并非直接设立司法机构,但法官本身就代表着法院,而且民众真正在乎的并非司法机构的牌子,而是行使司法职权的法官。总体而言,可概括为三种模式:一是以河南荥阳市人民法院为例,设立非常态的审判点。该法院2013年开展了司法为民“三个点”工程,即在每个乡镇设立一个巡回审判点,在每个乡镇建立一个人民调解联络点,在每个乡镇确立一个法律服务帮扶点,通过定期巡回审判,在满足乡镇司法需求的同时,避免人民法庭作为常设的司法机构而导致司法资源分散、浪费,此为各地普遍采取的比较切合实际的“办法”。二是以江西铜鼓县人民法院为代表,设立具有乡村治理意义的综合性“法庭”。该法院2018年在排埠镇下辖的11个村设立了基层法治综合服务农村法庭“和安庭”,容纳了民间调解、司法调解、民事巡回审判、社区矫正、安置帮教、法治宣传、法律传播、公共法律服务等有关涉法的一揽子事务,“和安庭”的职责和功能远远超越了司法的本来属性,更类似于以“法庭”为名、以法治为根本的乡村法治化综合治理中心。三是河北高院在全省无中心法庭的乡镇设立“一乡一庭”,彻底改变乡镇司法机构缺位的现象,并对“一乡一庭”的办公设施供给、人员配备、职能定位、运行机制等进行重构,由乡镇协调解决而不单独增加办公用房,以人民陪审员作为主体、选派1名法庭庭长负责法庭的日常运行而不是按照审判庭标准配备人员,并赋予“一乡一庭”的司法调解、指导人民调解、参与社会综合治理、司法确认、法治宣传教育、联络人民陪审员等六项职责,“基本形成了‘1名庭长+N名陪审员+1名书记员’的运作模式,人民陪审员是司法调解的主力”,“庭长的职责,是要动用自身的法律知识和政治智慧,调动这个乡镇其他有关部门来共同努力化解矛盾,传达法治的信息和声音”,以实现“法庭有位、法官有影、法治有声”。
地方法院实践探索的上述三种模式表明:每个乡镇都不同程度地存在着设立司法主体的现实需求,但各地法院普遍采取“变通”做法,而非按照传统意义上的人民法庭模式增设机构。具体而言,主要围绕两个向度展开:一是针对人民法庭撤并导致乡镇司法机构出现“真空”所引起的治理困境,以非正式的方式将法官送往乡村,为村民提供法治服务。这种着眼于乡镇法庭(法官)主体补位的探索进路,其根本动因在于乡村社会对源于司法机构法律服务的需求激增。二是立足于乡村治理现状,积极拓展法庭(法官)功能,无论是江西铜鼓县排埠镇“和安庭”还是河北“一乡一庭”,坐堂审案不是设立人民法庭的根本目的,其重心在于参与和推动乡村法治化治理。但因机构设置的非正式性、民众知晓率和认同度不高、以现实纠纷为中心的治理逻辑等,严重制约着乡村司法功能,与新时代乡村治理以及民众司法需求仍存在较大差距。
(二)新时代人民法庭的国家法治化治理功能
有学者认为,“当代中国的司法模式可以概括为一种‘治理型司法’:从定位上看,司法是被镶嵌在国家整个政法体制中的一个环节,它与其他各个部分之间存在紧密的配合关系;从功能上看,司法审判不仅是个案中的纠纷解决和权利救济机制,而且也是党和国家实现总体目标和开展社会治理的重要手段。这种司法模式的主要运作逻辑与理想意义上的法治逻辑有别,也并非传统意义上的礼治逻辑,而是治理的逻辑。”由于司法权的基本属性是判断权,人们往往将司法狭义地理解为“以事实为依据、以法律为准绳裁判案件”,这也正是法院的直接、核心职能,但同时也忽略了对司法的“意义”的追寻:它的目的是什么?为了实现该目的,是否存在着可替代性的主体?无论是立足于国家主义还是民众立场,法律适用、权利救济、纠纷解决等尽管仍是人民法庭的重要功能,甚至就审判而言属于核心功能,而支持这些显性的、着眼于个案的功能的深层逻辑是国家、社会、个人等多元主体共同的秩序诉求——秩序不仅是一种现实状态,而且是一种主观期待以及动态的“破坏——修复”过程,更高层次或者终极意义上是达致“无需法律的秩序”。
对于建立在“陌生人”基础上的城市社区而言,规则是主体间产生信赖的基础,法律规则、法律适用(司法)、法治秩序、法治文化等总体上存在着一致的逻辑,人民法院在“法治”与“治理”之间无需考量太多的外部因素,当事人以及民众对司法也寄予同样的期待,那就是依法裁判。但乡村社会呈现出的是另一番情景,根深蒂固的地缘因素是乡村秩序的纽带,“乡村司法不可能像法治论所主张的那样,建立在法律与政治完全分离的基础上,也不可能像治理论所主张的那样,完全建立在‘地方性知识’的基础上”,化解矛盾纠纷的直接目的在于定分止争、保障当事人合法权益、修复当事人关系和社会秩序等,而更高层次的目的在于明晰、确立和阐释规则,进而将司法的意义从矛盾纠纷的“化解”延伸至“预防”。在现代法治语境下,乡村司法的“法治逻辑”和“治理逻辑”并非割裂的,而是一个有机体,即乡村社会的法治化治理,既是国家法治化治理在乡村的体现,也是其基石之所在。因此,将二者割裂或许也是一种误读,因为事实上,一方面,“法治论”并未主张法律与政治完全分离——也不可能完全分离,而是更加强调具有普遍意义的“规则之治”;另一方面,“治理论”与“法治论”并非截然分离的两种路径,只是在司法场景中将二者转化为“纠纷解决”(为达到化解纠纷的目的,可规避或无视法律)和“规则之治”(严格适用法律规范)并推向极致,造成“要不要法治”的极端理解,对于缺乏法治传统的乡村社会而言,这种认识在干群中具有深厚的思想基础。
着眼于新时代“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”,乡镇党委、政府、综治中心、司法所、派出所等主体在推进乡村法治化治理过程中各自发挥着重要作用,包括法律实施(主要是执法),但由于是否具有合法性的“判断权”缺失,导致这些主体在矛盾纠纷预防化解、决策、规则阐释等方面都不同程度地存在着能力不足、权威不高等困境,而民众天然信赖的是法院。这就决定了乡村司法主体的不可替代性。仍需强调的是,该论断的语境是“法治化治理”,即便是当事人倾向于找乡村干部,可能看中的是“权力”因素,但该“权力”只是乡村干部权威性的来源,而不应当是权力干预,否则必然与法治背道而驰;而乡村干部综合考虑各种因素依法化解纠纷,只是乡村法治化治理的一个方面,而且其所展现的判断权能并非终极的。由此可见,人民法庭在主体意义上本身是一个“法治”与“治理”的综合体,这两个方面互为过程和结果:如果不能将“规则”作为主线,这样的治理必然不符合也无法达到国家法治化治理的目标;如果不能将“治理”作为内在理念,刚性的规则适用在纠纷解决中也无法实现理想的社会效果,甚至加剧法律规则与乡村社会的割裂。
基于此,新时代人民法庭的主要功能在于法律适用、乡村规范型塑、价值判断和法治文化培育,以此不断调适并缩小现代国家与乡村社会结构的距离。具体而言包括以下方面:一是国家法律规范的普遍适用。通过法定程序制定的法律规范是全面依法治国的基本依据,人民法庭参与和推进乡村法治的基准是法律规范,任何与现行法律规范以及法律精神相违背的地方性规范和行为都应纳入法治轨道而被纠正。二是推进乡村治理规范体系的形成。乡村治理规范体系包括中国特色社会主义法律规范体系以及村规民约、风俗习惯、道德规范、自治章程等“地方性知识”,后者又称为“软法”,以现行法律规范为准绳、以良法善治为目标,人民法庭对“软法”的制定和适用进行审查,形成乡村治理多元规范体系。三是乡村治理的法治判断。“是否合法”是乡村法治化治理面对的首要问题,从预防和化解矛盾纠纷的角度来讲,司法具有最具权威的评判权,人民法庭应当发挥法官是乡村法治标准的权威功能。四是乡村法治文化培育。让法治成为村民的行为自觉,首先要懂法,牢固树立法治信仰和法治意识,将一切行为自觉纳入规范之内,形成“守法光荣、违法可耻、悖德谴责”的乡村法治文化。乡村“法庭有位、法官有影、法治有声”,不仅仅是通过纠纷解决发挥秩序修复功能,还需要着眼于乡村法治文化培育,增强法治在乡村社会的运行根基。
(三)新时代人民法庭功能塑造的现实路径
长期以来,基于“纠纷解决”逻辑,人民法庭的乡村治理功能聚焦在“调解”,导致法庭功能“内卷化”以及学术审美疲劳。从乡村法治的整体考虑塑造人民法庭功能,首先在于真正地将法庭建在村民身边,通过庭长以及法官在乡村有限度的积极作为,打造以人民法庭为中心的法治权威。这与司法的有限性并不违背。需要指出的是,新时代人民法庭发挥功能的有限区间在于规范审查和法律判断,即对于“地方性知识”及其适用以及民众行为活动适时地作出判断,为乡村治理铺设法治轨道,让民众理解并普遍认识到在某种范围内的行为是合乎法治精神的,是可为的,超越该范围则是违背法治的,应当受到谴责甚至承担法律责任。因此,人民法庭作为国家司法权下沉乡镇的权力主体,是“判断权”在乡村的延伸,这是司法属性之使然,但并不限于被动的纠纷裁判。就此而言,也是对人民法庭司法治理能力的考验。
结合当前人民法庭功能塑造的地方探索以及乡村社会法治需求,新时代人民法庭功能塑造及其实现需要坚持以下基本路径:
一是立足于国家治理中的司法功能,深刻审视人民法庭设立的依据和标准。从地方实践来看,尽管乡镇法庭的“机构”进行了撤并,但司法权深入乡村的实质性并未改变,而且滋生出乡村司法缺位、法治能力不足等问题。“基层社会治理法治化本身就是多元主体参与、合作协商以及展现程序和规则的过程”,该理念既贯穿于矛盾纠纷化解过程,更多的则体现在基层治理的规则制定、决策、实施等环节,脱离于矛盾纠纷,但这些环节的“合法性判断”(包括程序和结果的合法性)是不可或缺的,也是当前乡村治理的薄弱点。按此思路,以矛盾纠纷化解为中心所确立的设立人民法庭“两便原则”已无法涵盖乡村法治化治理的全部领域,其中“便于人民法院办案”应当更新为“便于司法参与乡村治理”,而“便于当事人诉讼”也应当更新为“便于有关主体寻求合法性判断”。根据新的“两便”原则,结合乡村社会治理实际,借鉴一些地方法院的成熟经验,有必要将人民法庭的功能从矛盾纠纷化解拓展至乡村法治建设和诉源治理,并根据现实需求在无中心法庭的乡镇设立相应的司法机构。但同时也需注意,坚决杜绝以增设乡镇人民法庭之名扩张机构。
二是建构以人民法庭为中心的乡村法治权威系统。在乡镇党委领导下,整合党委、政府、政法、综治中心、司法所、派出所、村委会、群团、村经济组织、村法律顾问、新乡贤等力量,建立会商研讨机制,对于乡村重要决策、规范制定、矛盾纠纷化解等共同研讨,人民法庭发挥咨询和法律“把关”功能,确保乡村各项工作符合法律规范和法治要求。首先,乡村治理应当树立“大法治”的理念,行使国家权力的各个主体除了牢固树立法治思维和自觉运用法治方式外,还需要树立主动寻求合法性审查的意识,在“自治、法治、德治”相结合的治理过程中,主动将法庭参与作为合法性的重要保障。其次,人民法庭的参与以及功能发挥应当恪守边界,除了依法化解矛盾纠纷所展示的司法权外,参与其他环节所行使的是不具有法律拘束力的判断权,基于该判断所提供的只是建议。最后,也是最重要的,需要探索建立人民法庭参与乡村社会治理的制度规范和程序机制,既作为法庭常态化参与的制度保障,也作为法庭参与乡村法治化治理的职责来源,使其提供合法性判断建议的行为成为一种责任。
三是改进人民法庭作风,提升法庭推进乡村法治的能力和水平。新时代乡村治理赋予人民法庭新的使命和功能,此种转型需要人民法庭不断加强法治能力建设,特别是按照乡村法治化治理的功能定位,切实改变工作作风,不仅在乡村社会存在着法庭和法官,而且时时处处具有将法庭为乡村法治权威中心的身影。一方面,对于具体个案而言,在强化法庭参与乡村治理的主体地位的同时,需要按照“两个一站式”的要求,增强法庭的法律服务功能,让有关主体能够详细地了解到最权威、最精准的实体法和程序法规定,切实将人民法庭打造为矛盾纠纷“集散地”和咨询评判“法律池”。由于我国法律规范体系具有统一性,人民法庭对法律问题进行具有同质性的判断和解答,不仅是乡村法治权威的来源,而且有利于将矛盾纠纷预防在基层、吸附在基层、化解在基层。另一方面,由于人民法庭的重心不局限于矛盾纠纷化解,“坐堂审案”只是其中的一项职责,从乡村法治建设的角度来讲,更多的是应当从“庭院内”走向“庭院外”,走到村民身边,开展常态化的就地调解、法律咨询、行为评判等,通过解决乡村治理和民众现实问题,增强民众的法治认同和行为自觉。


编辑:王峰